Zwie-Gespräch Nr. 13 81993), Seite 10 - 17

 

Wolfgang Hartmann:

 

Zur Möglichkeit und zu den Grenzen
der
parlamentarischer Kontrolle von Geheimdiensten

 

Parlamentarisch kontrollierte Geheimdienste - ist das oder inwieweit ist das ein Widerspruch in sich selbst?

 

Wahrscheinlich würde schon die Durchsicht veröffentlichter Nachrichten über die Geschichte der betreffenden Gesetzgebung im Bundestag, vor allem aber über die Kontrollpraxis das Spannungsverhältnis überdeutlich machen, welches sich hier auftut.

 

Man könnte sich darauf beschränken zu sagen, daß ein enormes und prinzipiell nicht auflösbares Spannungsverhältnis zwischen jedweder geheimdienstlicher Organisation und beliebigen, auch parlamentarischen, Kontrollabsichten bzw. -Mechanismen besteht. Nämlich weil geheimdienstlicher Erfolg und Effizienz die strikteste Geheimhaltung der Aktivitäten und Quellen voraussetzen.

 

Sofern die Tätigkeit von Geheimdiensten überhaupt akzeptiert ist - wobei eine unterschiedliche Akzeptanz gegenüber Inlands- und Auslandsdiensten denkbar wäre - wird das Parlament (oder eine andere Kontrollinstitution) natürlich an Erfolg und Effizienz der Dienste interessiert sein.

 

Kontrolle bewirkt aber immer eine zumindest Teilöffentlichkeit und stellte deshalb - so sie wirklich effizient und kein Alibi ist - den Geheimdienst in seinem Wesen in Frage.

 

Jeder, ich betone, jeder Geheimdienst ist, soweit er geheime Methoden anwenden muß, gezwungen, stets und lückenlos die Eigenkontrolle, d.h. seinen Überblick und seine Verlaufsherrschaft über seine Vorgänge und Aktionen zu behalten. Sonst setzt Unkalkulierbarkeit ein. Die eigenen Quellen bzw. Absichten würden einer nicht berechenbaren Entwicklung ausgesetzt sein. Es würde schwerlich auch das Vertrauen von Mitarbeitern, die geheim bleiben müssen, zu gewinnen sein, wenn diese eine Relativierung der sie betreffenden Geheimhaltung zu befürchten hätten. In der Hauptsache deshalb sind den bestgemeinten und zu bejahenden Kontrollen enge Grenzen gezogen.

 

Der frühere Staatsminister und Geheimdienstkoordinator im Kanzleramt, Stavenhagen, drückte sich in einer Rede vor Führungskräften des BND in Pullach dementsprechend zurückhaltend und insoweit auch realistisch aus, wenn er sagte:

 

"Unüberhörbar sind Forderungen aus dem parlamentarischen Raum nach mehr Offenheit des Nachrichtendienste. Das darin zum Ausdruck kommende Offenlegungsbedürfnis des demokratischen Rechtsstaates steht im Gegensatz zu dem Geheimhaltungsbedürfnis eines geheimen Nachrichtendienstes und zum notwendigen Schutz seiner Quellen.

....nachrichtendienstliche Arbeit (kann) nicht im Scheinwerferlicht der Öffentlichkeit geleistet werden. Es bedarf ... sorgfältiger Prüfung, was durch mehr Offenlegung gewonnen oder verloren werden kann."

Stavenhagen nennt als eine Grenze der Offenlegung ausdrücklich mögliche Minderungen des Erfolgs der "Arbeit unserer Nachrichtendienste".[1]

 

Der Kontrolle von Geheimdiensten
sind enge Grenzen gesetzt

 

Dieser auch von Stavenhagen bezeichnete Konflikt könnte mit einer quasi immanenten Lösung aufgehoben werden: Nämlich mit einer Kontrolle - und man muß die Logik dieser Frage akzeptieren - in der die Kontrolleure sozusagen selbst vom kontrollierten Dienst eingebunden werden.

 

Real beginnt diese Einbindung schon mit der Prüfung ihrer Zuverlässigkeit. In wessen Hand liegt sie? Natürlich auch in der Hand der Geheimdienste. Selbst dann, wenn sie nicht damit beauftragt werden, werden sie "für sich" schon aus professionellen Gründen des Selbstschutzes eine solche Nachschau vornehmen. Und sich bei einem ihnen negativ erscheinenden Ergebnis entsprechend verhalten.

Solange man sich also der Geheimdienste bedienen will, wird wirklich unabhängige "parlamentarische Kontrolle" deshalb immer nur in mehr oder weniger engen Grenzen und an der Oberfläche stattfinden können. Man darf sich da also nichts vormachen und nichts vormachen lassen.

 

Man erkennt das in aller Klarheit auch an den Klimmzügen, die im Bundestag seit dem Einzug der Grünen stattfanden, um sie aus den Kontrollgremien herauszuhalten. Da blieb dann ein Kontroll-Kartell übrig: Mit unabhängiger parlamentarischer Kontrolle, bei der alle Abgeordneten und Fraktionen gleiche Rechte haben müssen, hat das nichts zu tun.

 

Praktisch illustriert wird dieses Problem der faktischen Nichtkontrolle durch die (erst jüngst wieder publik gewordenen) Affären der BRD-Nachrichtendienste. Allesamt kamen sie nicht durch die parlamentarische Kontrolle, sondern durch "Pannen" ans Tageslicht. (Wobei im Einzelfall gar nicht erkennbar ist, ob eine "Panne" nicht vielmehr selbst eine geheimdienstliche Operation ist, mit der ein - politisches oder "operatives" - Ziel erreicht werden soll.)

 

Und noch immer hatten es die Kontrollierten verstanden, die Einblicke der Kontrolleure zu begrenzen. Notfalls mit dem Instrument der beschränkten Aussagegenehmigung und mit dem Hinweis auf die Geheimhaltung - gerade gegenüber Gerichten und auch parlamentarischen Ermittlungen. Der Verlauf der Untersuchungen zur tatsächlichen "innerdeutschen" Rolle Schalk-Golodkowskis im Bundestags-Untersuchungsausschuß ist eine schon klassische Illustration.

 

Die Katze beißt sich in den Schwanz. Reden über effiziente Kontrolle sind Reden aus dem Fenster.

 

Kontrollmechanismen
dennoch notwendig und nützlich

 

Und doch bin ich - gerade wegen der DDR-Erfahrungen - trotz meines skeptischen Urteils unbedingt für Kontrollmechanismen der Parlamente. Denn allein das Vorhandensein dieses Instruments kann natürlich dann einen Nutzen haben, wenn irgendwie - z.B. ausgelöst durch Pannen der genannten Art oder - sehr wichtig - durch Beschwerden oder andere berechtigte Ansprüche von Betroffenen oder durch Konflikte von Mitarbeitern der Dienste - ein gesetzlicher Ansatzpunkt für ermittelnde Kontrolle geschaffen ist. Es bleibt natürlich nur Kontrolle im Nachhinein und in Grenzen.

Diese Überlegungen zum Spannungsverhältnis zwischen Geheimdienstaufgabe und Kontrolle gelten sicher für jedweden Geheimdienst, egal, ob seine Richtung nach außen geht oder, wie beim Verfassungsschutz und wesentlich auch bei der Spionageabwehr, nach innen.

Freilich muß man dann mit einer unterschiedlichen Betrachtung der Inlands- und der Auslandsdienste (einschließlich tatsächlicher Spionageabwehr) fortfahren.

 

Besonderheiten bei Inlandsgeheimdiensten

 

Die wohl bedrückendste Lehre aus der (selbst)kritischen Prüfung des Inlandsgeheimdienstes der DDR  - durchaus befreit von den wohlfeilen Dämonisierungen und der Verneinung jeglicher Legitimität von Spionageabwehr und DDR-Verfassungsschutzes - ist, daß die Staatssicherheit (soweit sie nach innen tätig war) infolge der Nichttrennung von geheimdienstlicher Ermittlungs- und polizeilicher Exekutivfunktion ein Übermaß an Macht besaß, welches dann bei Mißbrauch um so verheerender (und kontraproduktiv!) wirken mußte.

 

(Nebenbei bemerkt, waren im MfS nicht nur die Geheimdienste verschiedener Richtungen zusammengefaßt - Auslandsaufklärung, Spionageabwehr und Staatsschutz -, ihm waren außerdem und zugleich weitere, durchaus für Geheimdienste untypische Institutionen eingegliedert. Deren Pendants führen in der BRD ein selbständiges Dasein. Solche Paarungen sind etwa Passkontrolleinheiten - BGS; Bekämpfung von Wirtschaftsverbrechen - spezielle Kriminalpolizei; Personenschutz - Sicherungsgruppe Bonn. Unter denen findet selbstverständlich Amtshilfe statt.)

 

In der DDR war die Befugniskonzentration ohne Zweifel der zentralistischen und dirigistischen Staatsauffassung der SED-Führung geschuldet, die gegen mehrfache Versuche zu einer Veränderung bis 1989 durchgesetzt blieb.

 

Der Mißbrauch dieser Machtmittel war zwar - entgegen derzeit gängigen Vorstellungen - durchaus nicht allgemeine Praxis, aber eben doch prinzipiell möglich und wirklich vorhanden durch jenes Verständnis vom "Primat der Politik", welches im Zweifelsfall keine konsequente rechtliche Selbstbindung kennen wollte. Dieser Zweifelsfall war dann schnell gegeben, wenn tatsächlich oder auch nur eingebildet oder maßlos übertrieben die "Machtfrage" gestellt war. Im Verständnis von Honecker, Mielke u.a. war dann "Politik" reduziert auf deren subjektives Verständnis (oder Unverständnis und Unwillen). Macht-Arroganz und persönliche Koruptheit der Mächtigen soll aber auch dem "Westen" (im "Raumschiff Bonn") nicht ganz fremd sein... .

 

Will man nicht der richtigen radikalen Konsequenz der DDR-Bürgerrechtsbewegung aus der Vorzeit der Vereinigung folgen, also wenigstens die Inlandsgeheimdienste ganz abschaffen, so sind mindestens solche politischen Mechanismen der realen Bürgerbeteiligung an der Politik und solche Kontrollmechanismen erstrebenswert, die restriktiv wirken und der Anwendung geheimdienstlicher Methoden engere Grenzen setzen.

Je mehr Öffentlichkeit im Staat, desto weniger bedarf es geheimer Mittel der Informationsgewinnung - eine zentrale Lehre der DDR-Geschichte auch für die BRD.

 

Ich meine natürlich wirkliche Öffentlichkeit und nicht jene, von der Paul Sethe, der große alte Mann seriöser bürgerlicher Publizistik in Deutschland und früherer Chef der "Welt", gesagt hatte, die veröffentliche Meinung sei die Meinung der 200 reichsten Familien in Deutsch­land.

 

Die Restriktion gegen Ausuferung geheimdienstlicher Praktiken erweist sich also weniger als ein Kontrollproblem über die Geheimdienste, sondern mehr als ein Problem der realen und alltäglichen Bürgerbeteiligung, auch an  der "großen Politik".

 

Geheimdienstliche Urteile sind weitgehend einer korrigierenden Kontrolle entzogen

 

Ein weiterer Aspekt ist, daß interne geheim­dienstliche Urteilsbildungen über Menschen weitgehend einem hinreichend gesicherten Korrekturmechanismus gegen Fehlurteile entzogen sind. Das hängt unvermeidbar mit dem - geheimen - Zustandekommen solcher Urteile zusammen.

 

Erstens, schon an der Quelle, weil die Informanten darauf vertrauen dürfen, unbekannt zu bleiben. Damit wird ein vermindertes Verantwortungsgefühl für evtl. Fehlinformationen begünstigt. Zweifellos begünstigt das eine Verminderung subjektiver Sorgfalt oder gar subjektive Fehlurteile, u.U. sogar böswillige intrigante Absichten.

 

Zweitens: Der betroffene Bürger wird von ihm unerkannt beurteilt. Er hat faktisch keine Möglichkeit, etwaige Fehlurteile "in seinen Dossiers" kennenzulernen, schon gar nicht, sie zu korrigieren. Er "darf" dann nur evtl. Auswirkungen kennenlernen. Seine Lage ist kafkaesk: für die Wirkungen kann er Ursachen evtl. nur vermuten, sie aber kaum erkennen.

Daß über einen Bürger Informationen gesammelt werden, möglicherweise mit der den Geheimdiensten immanenten Sammelwut, wird dann obszön, wenn Vorgänge zum Sammelgegenstand werden, deren Verwertung nur um den Preis der Verletzung der Menschenwürde möglich wäre - z.B. über das Sexualleben.

 

Drittens: Das geheime Zustandekommen begünstigt auch Fehlhaltungen der Geheimdienstleute selbst - mit möglicherweise schlimmen Folgen. Denn man kann nicht davon ausgehen, daß die Dienste prinzipiell so qualifiziert, so unvoreingenommen-kritisch und objektiv, in jedem Fall fachlich oder auch psychologisch so kompetent sind - und sein können! -, um solche "Fehleinflüsse" sicher zu erkennen und zu paralysieren. Auch hier sind DDR-Erfahrungen eine durchaus allgemeingültige Warnung vor den immanenten Gefahren. Keinerlei Kontrolle kann diese immanenten Gefahren aufheben. Und diese Gefahren potenzieren sich, wenn - wie an der Geheimdienstpraxis sowohl der DDR, als auch der ALT-BRD abzulesen - ideologische Vorurteile wuchern.

 

Nur Lehren der DDR-Geschichte? Nicht auch ablesbar z.B. an der gelegentlich erkennbar werdenden "Informationsdichte" des Verfassungsschutzes oder an den in der BRD lange Zeit praktizierten Elementen von Gesinnungsstrafrecht und extensiver Verfolgung sog. Organisationsdelikte? [2] Und daß dieses Problem nicht etwa nur in "realsozialistischen" Staaten bestand, erhellt aus den zur Genüge bekannt gewordenen Praktiken der geheimen Dienste insbesondere der USA (vgl. z.B. allein die Geschehnisse um die Fälle Oppenheimer und Chevalier), oder auch Israels.

 

Deshalb sind solche Grenzziehungen und Kontrollmechanismen erstrebenswert, die geheimen Fehlurteilen über Menschen wenigstens entgegenwirken. Außerdem Regelungen, die eine zwingende "Verjährung" und Löschung vorsehen und Korrekturmöglichkeiten öffnen.

 

Die Verfaßtheit der Bundesrepublik, die Trennung ihrer geheimen Dienste untereinander und (bedingt) von der Staatsschutzpolizei und ähnlichen Institutionen, ist zweifellos insoweit mißbrauchserschwerend angelegt. Das muß man würdigen, trotz aller praktischen Relativierung, die nicht übersehen werden darf.

 

Besonderheiten bei Auslandsgeheimdiensten

 

Schwieriger wird es sicher bei den Auslandsdiensten. Nach deren Logik, ohne die ihre Tätigkeit nicht möglich wäre, werden an den Quellenschutz noch strengere Anforderungen gestellt.

 

Wiederum gilt: Wenn die Kontrolleure die Aufklärungsfunktion des kontrollierten Dienstes billigen, werden sie sich dieser Logik beugen.

 

Spätestens an diesem Punkte aber geraten - vom innerstaatlichen Aspekt her gesehen - Ziele und Inhalte des Dienstes in den Blick. Das gilt noch zugespitzter, wenn es sich nicht nur um "Aufklärung", sondern um andere geheime Aktionen handeln sollte (wie z.B. die Waffengeschäfte des BND und der Bundeswehr mit Israel, die Waf­fenexporte nach Saddams Irak, die Lieferung Giftgasproduktionsanlagen nach Libyen, oder weiland die U-Boote für Südafrika. Soweit es nicht sogar geheimdienstliche Operationen waren, waren sie dem BND - wie heute erkennbar geworden - rechtzeitig bekannt und sie wurden geduldet.) Hinzuweisen wäre auch auf meinungsbildende oder meinungsmanipulierende Aktionen, "Desinformation" etc).

 

Jede Regierung möchte ihr Herrschaftswissen
gegenüber der Opposition absichern

 

Bei Aktionen handelt es sich nämlich nicht allein um Quellenschutz und um abstrakte geschützte Staatsgeheimnisse. Jetzt geht's um konkrete Geheimnisse über politische Richtungen und Handlungen. Darüber kann es zwischen Regierung und den - verschiedenartigen - Oppositionskräften Konsens oder umgekehrt ganz grundlegende Divergenzen geben. Noch zugespitzter: Es könnte sich gar um Verfassungswidriges oder Gesetzwidriges (Rüstungsexporte in Spannungsgebiete z.B.) handeln.

 

Insoweit wird also auch jede in demokratischer Prozedur gewählte Regierung bestrebt sein, ihr Herrschaftswissen und Handeln gegen unzeitige Kontrolle ihrer Oppositionen im Parlament und daraus evtl. fließende politische Kritik oder gar Obstruktion abzusichern.

(Die Geschichte der ALT-BRD ist voll von - bekannten - Belegen für diese These.)

 

Dieses letzte Problem stellt sich freilich nur, wenn es irgendwie eine in der Verfassung gesicherte und in der Verfassungswirklichkeit auch vorhandene Opposition gibt. Besonders, wenn diese nicht nur Gesetzlichkeitskontrolle betreibt, sondern auch politisch-konzeptionell oppositionell ist oder wenigstens alternative Orientierungen verfolgt.

Dies war in der DDR nicht der Fall. Hier liegt in der Tat ein Unterschied. Der aber ging nicht von der Geheimdienstebene aus, sondern vom ordnungspolitischen Staatsverständnis (Dem theoretischen Ansatz und Anspruch nach: Volkssouveränität versus Gewaltenteilung, Einheitlichkeit versus pluralistische Verfaßtheit; in der herausgebildeten Verfassungswirklichkeit dann aber zu einem quasi-feudalen Absolutismus der "Repräsentanten" der Volkssouveränität verformt). In einem gewissen Grade entstanden Unterschiedlichkeiten auch aus dem - wie sich herausgestellt hat - illusionären Glauben an eine höhere pragmatische Rationalität zentralisierter Konzeptionsbildung und Entscheidungen, an eine höhere Rationalität der "Apparate". Übrigens auch diese Vorstellung von einer höheren Rationalität der Apparate ist dem Westen nicht fremd, wenn man z.B. die EG-Entwicklung, das EG-Recht und die Rechtlosigkeit des europäischen Parlaments nimmt - nun haben die Dänen den nackten König vorgeführt.

 

Aber ich würde die praktische Bedeutung dieses Unterschiedes (also der Polarität Regierung-Opposition) bei Auslandsdiensten eher gering veranschlagen, auch im Vergleich zwischen Alt-BRD und DDR. Erst recht bei Vergleichen etwa zwischen DDR und USA oder DDR und dem sehr zentralistisch verfassten und regierten Frankreich. Oder im Blick auf Großbritannien mit seinem Konsens zwischen Regierung und Opposition in Geheimdienstangelegenheiten (wenn's nicht mal skandalträchtige Sonderfälle gibt).

 

Man sieht: Es muß unterschieden werden zwi­chen den Sonntagsreden über Kontrolle der Geheimdienste und der harten Wirklichkeit. Dem CDU-Innensenator Berlins, Professor Heckelmann, ist sogar die Öffentlichkeitsarbeit des Landesverfassungsschutzes zuviel und er will die Planstellen des entsprechenden Referats einsparen!

 

Überall, wo es geheime Dienste gibt und wo sie als nötig angesehen sind, werden den Kontrolleuren sehr enge Grenzen gesetzt. Damit muß man sich gewiß nicht abfinden: Dann aber wird sich zeigen, was schöne Reden wirklich wert sind.

 

Veröffentlicht unter: "Offenlegung contra Geheimhaltung - Zur Möglichkeit und zu den Grenzen der parlamentarischen Kontrolle von Geheimdiensten und zu Bewertungsfragen" ; in: "Zwie Gespräch" Nr. 13;  Berlin 1993



[1] Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 120 - v. 7.11.1989, Hervorhebung v.V.

[2] Vgl. dazu die instruktiven Memoiren von Diether Posser - langjähriger Justiz- und Finanzminister, sowie st. Ministerpräsident in NRW - "Anwalt im Kalten Krieg"